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政策解讀丨醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃指導(dǎo)原則（2021-2025年）政策解讀
醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃指導(dǎo)原則
（2021-2025年）
政策解讀
一、《指導(dǎo)原則》出臺的背景
黨的十八大以來,我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)快速發(fā)展,覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系日益完善。各地根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的人口、醫(yī)療資源、醫(yī)療需求和現(xiàn)有醫(yī)療機構(gòu)的分布狀況，以《醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃指導(dǎo)原則（2016-2020年）》為指導(dǎo)，科學(xué)制定本行政區(qū)域《醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃》，為構(gòu)建優(yōu)質(zhì)高效的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系打下堅實基礎(chǔ)。當前，新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進，人口分布格局不斷調(diào)整，新發(fā)再發(fā)傳染病挑戰(zhàn)形勢嚴峻，對優(yōu)化醫(yī)療資源配置，加快優(yōu)質(zhì)資源擴容和區(qū)域均衡布局，推動公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展，構(gòu)建分級分層分流的重大疫情救治體系提出了新的更高要求。為進一步優(yōu)化醫(yī)療資源配置，加快建成優(yōu)質(zhì)高效的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，我們研究制定了《指導(dǎo)原則》。
二、《指導(dǎo)原則》的主要內(nèi)容
（一）強調(diào)醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃的重要作用。《規(guī)劃》是以區(qū)域內(nèi)居民實際醫(yī)療服務(wù)需求為依據(jù)，以合理配置、利用醫(yī)療衛(wèi)生資源，公平、可及地向全體居民提供安全、有效的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為目的，將各級各類、不同所有制形式、不同隸屬關(guān)系、不同服務(wù)對象的醫(yī)療機構(gòu)統(tǒng)一規(guī)劃布局，有利于引導(dǎo)醫(yī)療衛(wèi)生資源合理配置，充分發(fā)揮有限資源的最大效率和效能，建設(shè)與社會主義現(xiàn)代化國家新征程相適應(yīng)、與人民美好健康需求相匹配、結(jié)構(gòu)合理、分工明確、密切協(xié)作的醫(yī)療服務(wù)體系。
（二）明確醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置的五個基本原則。堅持需求導(dǎo)向原則、區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃原則、科學(xué)布局原則、協(xié)同創(chuàng)新原則、中西醫(yī)并重原則。
（三）提出醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置的主要指標和八個方面的總體要求。醫(yī)療機構(gòu)的設(shè)置以醫(yī)療服務(wù)需求、醫(yī)療服務(wù)能力、千人口床位數(shù)（千人口中醫(yī)床位數(shù)）、千人口醫(yī)師數(shù)（千人口中醫(yī)師數(shù)）和千人口護士數(shù)等主要指標進行宏觀調(diào)控，具體指標值由各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)實際情況確定。總體要求包括完善城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)體系、加快完善分級診療體系、構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡高效的醫(yī)療服務(wù)體系、建立健全分級分層分流的重大疫情救治體系、加強醫(yī)療急救服務(wù)體系建設(shè)、深化醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、鼓勵社會辦醫(yī)、健全中醫(yī)藥服務(wù)體系八個方面。
（四）框定《規(guī)劃》的四方面主要內(nèi)容。一是現(xiàn)狀分析。參照全國衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查方案等，進行本區(qū)域醫(yī)療資源和醫(yī)療服務(wù)調(diào)查，確定本區(qū)域居民醫(yī)療服務(wù)需求、利用和影響因素，綜合考慮區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)化、人口現(xiàn)狀、疾病譜等因素合理布局。二是明確健康影響因素。在現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，依據(jù)本區(qū)域居民主要健康問題及其影響因素，確定本區(qū)域醫(yī)療機構(gòu)合理設(shè)置的思路。三是確定醫(yī)療機構(gòu)的設(shè)置。依據(jù)上述兩點，綜合考慮分級診療要求、支付能力、醫(yī)療服務(wù)可及性、轉(zhuǎn)化成為服務(wù)需求的潛力，分年度預(yù)測、規(guī)劃醫(yī)療服務(wù)需求，確定所需要的醫(yī)療機構(gòu)級別、類別、數(shù)量、規(guī)模及分布，確定必需床位總數(shù)和必需醫(yī)師、護士總數(shù)。四是制定醫(yī)療機構(gòu)現(xiàn)狀圖和設(shè)置規(guī)劃圖，加強對區(qū)域內(nèi)醫(yī)療機構(gòu)的宏觀調(diào)控和動態(tài)管理。
（五）公立醫(yī)院設(shè)置的基本原則。一是合理設(shè)置公立醫(yī)院數(shù)量。公立醫(yī)院的設(shè)置要符合國家和地方的衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃。依據(jù)常住人口數(shù)，合理規(guī)劃設(shè)置各級各類的公立醫(yī)療機構(gòu)。二是合理配置公立醫(yī)院單體（單個執(zhí)業(yè)點）床位規(guī)模。公立醫(yī)院根據(jù)其功能定位和服務(wù)能力，合理設(shè)置科室和病區(qū)數(shù)量，限定每個病區(qū)床位規(guī)模。三是合理配置公立醫(yī)院三級綜合醫(yī)院床位數(shù)。充分發(fā)揮三級醫(yī)院技術(shù)、人才等方面的引領(lǐng)作用，重點承擔疑難危重癥的診療任務(wù)。在設(shè)置審批三級綜合醫(yī)院時，引導(dǎo)三級綜合醫(yī)院提高重癥醫(yī)學(xué)專業(yè)床位規(guī)模及占比，合理配置臨床科室資源。原則上平均住院日過長的不得新增三級綜合醫(yī)院及其床位。
（六）規(guī)范公立醫(yī)院分院區(qū)設(shè)置。
公立醫(yī)院“分院區(qū)”是指公立醫(yī)院在原有院區(qū)（主院區(qū)）以外的其他地址，以新設(shè)或者并購等方式設(shè)立的，具有一定床位規(guī)模的院區(qū)。分院區(qū)屬于非獨立法人，其人、財、物等資產(chǎn)全部歸主院區(qū)所有。公立醫(yī)院舉辦的基層醫(yī)療服務(wù)延伸點、門診部、未設(shè)置床位的健康體檢中心等，以及醫(yī)聯(lián)體、醫(yī)院托管、合作舉辦、協(xié)議合作、對口支援等合作醫(yī)療機構(gòu)不屬于分院區(qū)。
各地應(yīng)當綜合考慮本地區(qū)經(jīng)濟社會、醫(yī)療資源布局和群眾健康需求，統(tǒng)籌規(guī)劃醫(yī)療資源和布局，原則上支持綜合實力強的公立醫(yī)院，在嚴格控制單體規(guī)模基礎(chǔ)上建設(shè)分院區(qū)。引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向醫(yī)療服務(wù)能力薄弱、群眾醫(yī)療需求較大的地區(qū)布局，推動區(qū)域醫(yī)療服務(wù)體系均衡發(fā)展，發(fā)揮集約優(yōu)勢，提高醫(yī)療服務(wù)體系整體能力與績效。建立完善不同院區(qū)間統(tǒng)籌管理制度，強化防治結(jié)合、平急結(jié)合，加強重大疫情救治等突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置能力建設(shè)，確保重大疫情發(fā)生時迅速轉(zhuǎn)換功能。同時，文件明確了公立醫(yī)院申請設(shè)立分院區(qū)應(yīng)當滿足的條件，所處發(fā)展階段與建設(shè)分院區(qū)之間的關(guān)系，以及分院區(qū)的規(guī)模要求。
（七）闡釋《規(guī)劃》制定權(quán)限和程序。各級地方衛(wèi)生健康主管部門（含中醫(yī)藥主管部門）在同級政府領(lǐng)導(dǎo)下，具體負責《規(guī)劃》的制定和組織實施。省級和縣級《規(guī)劃》要以設(shè)區(qū)的市級《規(guī)劃》為基礎(chǔ)。
（八）確定《規(guī)劃》的監(jiān)測、評估及更新。地方各級衛(wèi)生健康行政部門要建立科學(xué)合理、適應(yīng)發(fā)展的醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置和床位規(guī)劃管理制度，對區(qū)域內(nèi)各種所有制、投資主體、隸屬關(guān)系和經(jīng)營性質(zhì)的醫(yī)療機構(gòu)實行宏觀調(diào)控和屬地化管理，統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)置和監(jiān)管。加強《規(guī)劃》實施的監(jiān)測和評估，確保醫(yī)療機構(gòu)按《規(guī)劃》設(shè)置，并根據(jù)監(jiān)測評估結(jié)果做好《規(guī)劃》制修訂工作，《規(guī)劃》每5年更新一次，更新的《規(guī)劃》要按程序?qū)徍恕⑴鷾省l(fā)布、實施。
三、做好組織實施
地方各級衛(wèi)生健康行政部門要依據(jù)《指導(dǎo)原則》，結(jié)合地方實際做好本轄區(qū)《規(guī)劃》編制工作，合理布局本轄區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源，促進不同類型機構(gòu)實現(xiàn)其功能定位和高質(zhì)量發(fā)展。國家衛(wèi)生健康委將加強對地方各級衛(wèi)生健康行政部門的指導(dǎo)，為構(gòu)建優(yōu)質(zhì)高效的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系打下堅實基礎(chǔ)。
總體來講，《指導(dǎo)原則》銜接國家發(fā)展重要部署，以人民健康需求為導(dǎo)向、順應(yīng)新時代發(fā)展需求、圍繞高質(zhì)量發(fā)展主題，全面指導(dǎo)各地制定《醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃》，文件定位具有前瞻性、內(nèi)容具有針對性、方法具有創(chuàng)新性，為充分體現(xiàn)政府宏觀調(diào)控和市場配置資源的作用，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡高效的醫(yī)療服務(wù)體系提供了重要依據(jù)和工具指引。
經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、人民群眾健康意識的極大提高，形成了巨大的醫(yī)療服務(wù)需求，客觀上要求更多、更好的醫(yī)療服務(wù)供給，尤其是高質(zhì)量醫(yī)療服務(wù)。為做好醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃，合理配置醫(yī)療資源，保障高質(zhì)量的基本醫(yī)療服務(wù)充分供給，國家衛(wèi)生健康委頒布了《醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃指導(dǎo)原則（2021-2025年）》（以下簡稱《指導(dǎo)原則》）。圍繞著醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)療資源規(guī)劃主題，《指導(dǎo)原則》回答了1個關(guān)鍵難題，給出了4個引導(dǎo)方向，確定了4個配置標準。
一、回答了1個關(guān)鍵難題
觀察當前醫(yī)療服務(wù)業(yè)態(tài)，基本形勢是頂尖醫(yī)院要擴張、康復(fù)護理要發(fā)展、薄弱地區(qū)要提升、基層力量要加強。如何在有限的資源增量前提下應(yīng)對好各方的資源配置要求，是醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃要解決的關(guān)鍵難題。《指導(dǎo)原則》明確了醫(yī)療資源進一步有序增加、政府辦醫(yī)和社會辦醫(yī)同步發(fā)展的大方向，給出了資源總量配置目標、單體醫(yī)院床位規(guī)模、設(shè)置分院區(qū)的前提條件、分院區(qū)的建設(shè)要求等指導(dǎo)性意見，從方向指引到量化標準，建構(gòu)了一個推動醫(yī)院從規(guī)模擴張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵建設(shè)的制度環(huán)境，預(yù)期可以有效形成康復(fù)護理、薄弱地區(qū)、基層力量提升的助力，實現(xiàn)多方共贏，化解前述關(guān)鍵難題。這是一個非常巧妙的機制設(shè)計。
二、給出了4個引導(dǎo)方向
一是引導(dǎo)公立醫(yī)院內(nèi)涵發(fā)展。《指導(dǎo)原則》明確了公立醫(yī)院的發(fā)展道路一定是先做強再做大。所謂強，是指：三級甲等公立醫(yī)院，病床使用率持續(xù)超過90%高位運行，平均住院日處于全國同類別醫(yī)院前10%（以平均住院日短為優(yōu)），住院病人疑難程度（CMI值）排名為所在省份同類別醫(yī)院的前10%，現(xiàn)有院區(qū)績效考核等級連續(xù)三年A+級以上（專科醫(yī)院A級以上），近三年未發(fā)生重大醫(yī)療安全事件和嚴重行風問題。只有做強了，滿足了這些條件，公立醫(yī)院才能申請新開設(shè)分院區(qū)。
二是導(dǎo)引公立醫(yī)院有序發(fā)展。到2025年全國每千人口床位數(shù)要增加1張。增加的1張床位中，市辦及以上公立醫(yī)院增加0.22張，縣辦公立醫(yī)院及基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)增加0.54張，兩者合計占比76%。同時，《指導(dǎo)原則》提升了公立醫(yī)院單體醫(yī)院的資源配置標準，例如省辦及以上綜合醫(yī)院床位數(shù)從十三五期間的最高1500張?zhí)嵘?000張。這類提升有一定的可行性，信息化技術(shù)和現(xiàn)代管理方法的廣泛使用，可以支撐更大的醫(yī)院規(guī)模。
三是引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源流向薄弱區(qū)域、做好疫情儲備。《指導(dǎo)原則》要求擁有優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的公立醫(yī)院到醫(yī)療資源薄弱區(qū)域開設(shè)分院區(qū)，而且是有產(chǎn)權(quán)關(guān)系的分院區(qū)，并且對分院區(qū)提出了較高的建設(shè)要求，這有利于推動區(qū)域醫(yī)療服務(wù)體系均衡發(fā)展，更好地增進高質(zhì)量服務(wù)的公平可及，提高醫(yī)療服務(wù)體系整體能力與績效。《指導(dǎo)原則》還強調(diào)了公立醫(yī)院分院區(qū)要加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力建設(shè)，“確保重大疫情發(fā)生時迅速轉(zhuǎn)換功能”。
四是引導(dǎo)社會辦醫(yī)成為政府辦醫(yī)的有益補充。《指導(dǎo)原則》強調(diào)了社會辦醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)的區(qū)域總量和空間不作規(guī)劃限制，鼓勵社會力量在康復(fù)、護理等短缺專科領(lǐng)域舉辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)學(xué)檢驗室實驗室、病理診斷中心、醫(yī)學(xué)影像診斷中心、血液透析中心、康復(fù)醫(yī)療中心等獨立設(shè)置醫(yī)療機構(gòu)。這在公立醫(yī)療機構(gòu)大規(guī)模發(fā)展的背景下，是比較恰當、現(xiàn)實可行的策略。
三、確定了4個配置標準
一是確定了醫(yī)療資源總量配置的標準。全國每千人口床位數(shù)從2020年的6.5張?zhí)嵘?025年的7.4-7.5張，增加15%左右，體現(xiàn)了滿足人民群眾醫(yī)療需求持續(xù)增長的原則。
二是確定了公立醫(yī)院單體醫(yī)院的標準。縣辦綜合醫(yī)院床位600-1000張，地市辦綜合醫(yī)院1000-1500張，省辦及以上綜合醫(yī)院1500-3000張，三類醫(yī)院的資源配置標準均較十三五規(guī)劃有一定幅度提升，體現(xiàn)了實事求是、與中國實際情況相結(jié)合、運用信息技術(shù)提升管理能級的原則。
三是確定了優(yōu)質(zhì)公立醫(yī)院（可以舉辦分院區(qū)）的標準。除了前述病床使用率、平均住院天數(shù)日、住院病人疑難程度、績效考核等級等標準之外，還引入了外地病人定比例（R≥1.3）的建設(shè)標準，體現(xiàn)了新時期下只有做強醫(yī)院才能做大醫(yī)院的原則。
四是確定了公立醫(yī)院分院區(qū)的標準。原則上，到2025年末，符合條件的公立醫(yī)院舉辦分院區(qū)不得超過3個。新增分院區(qū)的，每個分院區(qū)的床位數(shù)量不低于二級同類別醫(yī)院最低要求、不高于本《規(guī)劃》確定的同級綜合醫(yī)院床位最高標準，各分院區(qū)總床位數(shù)不超過2020年末主院區(qū)編制床位數(shù)的80%。這些建設(shè)標準的設(shè)定，體現(xiàn)了做實分院區(qū)、做到名實相符、高質(zhì)量發(fā)展公立醫(yī)院的原則。